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对平安 城市建设中投融资模式的分析和思考

发布时间:2017-05-15 浏览次数:9705

                                                                  作者:魏一     

       目前国 内的安防市场主要分为四个层级:平安城市级、行业用户级、电信运 营商级和独立用户级。其中平 安城市级主要是指2007年全国 各地区相继启动的以城市视频监控系统为核心的城市平安工程建设项目。经过10年的发展,目前城 市平安工程逐渐演进成为一个全国范围的以公安社会治安和交通管理应用为主导,兼顾城市应急、城市管理、安全生产监督、环境保 护等应用的城市安全综合体系,成为了 以城市联网安防视频监控为基础,涵盖公安、交通、城管、安监、教育、环保、应急等跨部门、多行业 的城市综合信息化管理应用体系,对城市 综合信息化水平的提升发挥了越来越重要的作用。

 

一、平安城 市的主体投融资模式

      城市平 安工程建设项目普遍投资规模巨大,政府很 难一开始就拿出很多建设资金,这就促 使了以企业垫资为基础的BT模式在 平安城市中得到了相当程度的使用。对于BT模式,也有几种变形,一种是真正的BT,既建设和移交模式,另一种是BLT,中间的L是租赁,这两种 模式是非常类似,后者比 前者多了一个租赁期,一般为5-10年,这就能 大大缓解政府的财政压力,因此现 在平安城市大多采用的后面这种形式。BT模式由于承建企业在5-10年的长 周期中都要对系统负责,这对这 个系统长期稳定运营非常有好处,可以说BT/BLT模式造 就了平安城市建设的十年辉煌期。但十年过去了,目前大 多数平安工程项目还是基本采用BT模式, 没有太多创新。前几年 出现的平安丽江“金融租赁”和平安榆林“融资租赁”等新模 式其实也都是在BT模式下,承建企 业的资金筹措手段出现一些新的创新。因为BT模式都 是承建方负责建设和运维资金,用户采 用租赁方式分期(每年或季度)付给租金,因此承 建方的资金筹措手段就很重要,目前手段包括“自有资金”、“银行贷款”、“融资租赁”、“金融租赁”、“股票定向增发等”和“政府补贴”等,由于用 户方在招标文件中一般都不会强制规定承建方的资金来源,因此目 前各企业主要是还是采用自有资金或银行贷款模式,金融租 赁和融资租赁的主要特点是承建商选择金融租赁或融资租赁公司,为项目 的设备融资并建立融资平台,金融租赁、融资租 赁与银行贷款相比,门槛比较低,对企业 信用等级要求不用很高,而且过程简单快捷,抵押物以设备为主,还可以 与融资租赁公司来共担风险,当前平 安城市大项目越来越多,筹资难度越来越大,通过融 资租赁或金融租赁获得项目资金也是一种很有效的方法,因此会 有一些公司去选择,但是相对而言,后两种 模式的融资成本与银行贷款相比还是较高,现在采 用这两种模式的企业还是比较少。  

 

二、PPP模式日益收到重视

      近两年来,随着智 慧城市建设的风兴云起,PPP这种新 的模式开始越来越多的受到大家重视,平安城 市的建设和融资模式也有了新的选择。智慧城 市是比平安城市所涉范围更广、应用更复杂、资金需求更大,而且面临的难题更多,特别是 商业模式不够清晰、投入和 产出效果难以衡量等问题一直困扰着智慧城市建设。因此,智慧城市的主推者—住建部 在发起智慧城市试点工作之初就提出了“创新融资、多样运营”的发展模式。其核心 就是建立智慧城市资本产业投融资体系。通过模式创新、金融创新,助力智慧城市建设。通过投资体制的改革,用特许经营权的方法,开展智 慧城市多样化运用, 鼓励运用BOT、PPP等方式,把一些基础设施、公共服 务的建设项目交给政府和企业组建的项目公司来建设和运营,这样就 能最大限度的调动社会资金进入。

       由此我们可以看到,BOT、PPP等模式 将会成为智慧城市建设的主导模式。无论是BOT还是PPP模式,与平安城市中的BT、BLT模式的 一个很重要区别在于:中间出现了“O”,即运营。平安城 市是进行以公安业务为主体的社会维稳系统建设,高度的 政治敏感性造成其主要是通过项目建设实施来实现盈利,难以实 现社会化的长效运营(BT只是资 金支付手段的变革,并不代 表运营模式的变革)。相反智 慧城市则强调政府和社会资本共同参与建设和运营,需要建立由政府、金融机构、社会资 本三位一体的智慧城市投融资体系,通过联 合成立智慧城市投资运营公司来完成智慧城市的整体建设和长期运营,并由此 形成一个由政府、金融机构、房地产商、IT企业、电信运营商以及社区、养老、健康、环保、节能等 服务提供商共同参与,政府、投资方、运营方、企业、市民共享资源、共同受 益的良性生态链体系。

       从以上分析可以看到,BT模式依 然是当前平安城市建设中最主流的方式。而社会 投资者可以进行实际后期运营的BOT、PPP等模式由于“安全或战略考量”在平安 城市中并未得到普遍认可。但由于 地方政府债务增速过快带来的后遗症越来越严重,中央和 各地方政府开始做出政策调整。很多地 方陆续出台了严格控制新增BT项目的政策。再加上在国务院、财政部、发改委齐力推动下,支持和鼓励PPP的相关政策密集出台,日益规范国内PPP项目的执行。与此同时,地方政府对PPP模式的 热情也日益高涨,各地接连不断开展PPP项目试点、筹建PPP运营中心。据我们统计,2015年到2017年3月期间,全国共有88个PPP项目已完成招标,涉及金额194亿元,其中与 平安城市相关的项目就有28个,涉及金额32亿元。

 

三、平安城市PPP项目的 特征和经营授权

       平安城市PPP项目一 般会具备以下几个重要特征:一是政 府及社会资本以一定比例成立项目公司;二是项 目公司全程参与项目融资、投资、建设和运维;三是项 目初始资金分别来自政府财政投入、企业自 筹融资以及其他股权类投资;四是项 目营运资金来自政府按项目进度给予的运营费用;五是项 目盈利主要来自政府服务费支出,包括特 许经营产生的使用者付费和政府可行性缺口补贴。因此从 中我们可以看到,平安城市PPP项目与之前BT项目的 一个重要区别是需要做好特许经营方案的规划。这对社 会资本方的初期融资以及后续运营都具有很关键的作用。因为与BT项目相比,PPP项目中 政府财政支出要少很多,项目公 司无法依靠政府财政支出来完成项目并实现盈利。因此必 须做好特许经营方案的规划,这也是 金融机构对于项目公司的融资考核的重要指标之一。

      平安城市PPP项目,一般都 会由政府对项目公司的经营权授予、项目公 司的权力和义务、经营周 期和可行性补贴做出规定。由于平 安城市项目的特殊性,基于安 全等方面的考量,政府对 项目经营权的具体构成都会比较谨慎, 也会对 特许经营收益率做出约定。比如某城市“天网工程”PPP项目就 对项目经营权授予中做出规定:项目公 司的经营权包括:(1)享有项目的投资、建设、运营和维护权利,(2)享有项 目期内对项目资产的使用权;(3)享有为 其他政府职能部门提供所涉项目资源的相关服务并收取使用费的权利;(4)享有提 供向社会公众提供约定范围信息服务(如交通 信违章信息查询)的经营 权并获得经营收入的权利。政府为了控制风险,还对以 上权力进行了严格的约定,包括不能出售、转让、出租、抵押,不能利 用项目设施或项目资产开展未经许可的经营性活动等。另外,由于项 目公司特许经营收益来源的前提和基础是政府授予的特许经营权,因此政 府对项目公司收益率进行规定,当项目 实际回报超过上限的部分归政府所有,或者与政府进行分成。当然为 了保护项目公司的权力,防止恶性竞争,政府一 般也会给予项目公司在经营期内独家、排他的权利。除此以外,为了避 免项目公司因为经营期间获得的使用费不足以弥补其成本和合理收益,政府还会以财政补贴、股本投入、优惠贷 款和其他优惠政策的形式,给予项 目公司可行性缺口补助。  

      由于平 安城市项目主体还是构建以公安应用为主体的社会防控体系,因此项 目主体部分是非经营性的,平安城市PPP项目也多采用BOT+其它模式的混合形式,项目的 主要工作是类似BT的建设和移交,特许经 营部分占比较小,主要起 到弥补政府财政投入不足的作用。而且在 项目特许经营期满后,项目公 司要将项目所有资产和权益移交给政府方指定的机构。

      与BT项目相比,平安城市PPP项目要更加复杂,项目前 期资金投入巨大、运营周期长,收益不可预期,项目风险更难控制。这对于 安防企业的资金筹措、产品技术、工程实施、运营服 务等多个层面都提出了更高的要求。另一方面,平安城 市建设作为城市公共安全基础设施建设的核心组成,已经成 为智慧城市的投资热点之一。安防企 业完全可以通过从平安城市PPP项目的 建设顺利切入到智慧城市领域,从而实 现企业的转型升级。

      因此这 里建议安防企业参与智慧城市建设,不应像 先前参与平安城市那样去一味关注一个个具体的项目,而是要 把主要力量放在投资运营模式的探索方面,要与政 府一起拿出整套具有盈利前景的投资运营方案,并通过 政府在特许经营等方面的支持来做好企业的特色服务。

此文刊 登在此文发表于《中国安防》杂志2017.05【No.139】

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